美国联邦政府部分机构的大门第三周依然紧闭信富网，国家动物园的大熊猫独享安静，而约90万联邦雇员则焦虑地看着没有薪水入账的银行账户。
众议院议长迈克·约翰逊警告，这次停摆“可能成为美国历史上持续时间最长的一次”。
这场僵局表面上是两党在医保福利开支上的分歧，实则反映了美国政治极化的加剧与预算制度的深层困境。
重复上演的预算危机
这并非美国联邦政府首次停摆。根据记录，美国联邦政府停摆已发生数十次。历史上最长的一次停摆发生在2018年末至2019年初，持续了35天，同样发生在特朗普任内。当时国会未能通过包含美墨边境建墙费用的临时拨款法案。
美国政府停摆的根源在于其独特的预算制度。美国联邦政府财政管理依赖预算制度。
美国国会参众两院对政府提出的预算草案进行讨论、修改，达成一致后再交由总统签署，成为联邦政府各项支出的依据。
美国财政年度通常从每年10月1日开始，至次年9月30日结束。如果财政年度开始前国会没能就预算达成一致，只能靠临时拨款法案维持支出。否则，联邦政府就会停摆。
随着美国政治极化越来越严重，预算或临时拨款法案投票现场往往成为两党交锋的战场。
预算平衡的两难困境信富网
政府停摆事件引发了关于政府是否应平衡预算的思考。在《经济学原理：宏观经济学分册》中，作者N. 格里高利·曼昆昆（N. Gregory Mankiw）介绍了两种对立观点。
（下文摘自《经济学原理（第10版）：宏观经济学分册》）
支持平衡预算的理由
美国联邦政府今天的负债远远高于40年前的水平。1980年的联邦政府债务是7120亿美元，而2021年的联邦政府债务是224000亿美元。如果用这一债务总额除以美国的人口总数，那么每个人分摊的政府债务约为68000美元。
政府债务是把负担加在了子孙后代身上。当这些债务和累积的利息到期时，这些人就将面临一个艰难的选择。为了把资源用于偿还债务和支付累积的利息，他们可以选择某种较高税收和较少政府支出的组合。或者，他们可以通过再借新债来偿还旧债务和支付利息以延迟偿还的日期，并使债务负担更重。实际上，当政府有预算赤字并发行债券时，它就允许当代纳税人把某些政府支出的账单转移给下一代纳税人。继承这样的巨额债务将降低子孙后代的生活水平。
此外，预算赤字还会对宏观经济产生影响。由于预算赤字代表负的公共储蓄，因此它降低了国民储蓄（私人储蓄与公共储蓄之和），从而引起真实利率上升和投资减少。投资减少引起一定时期内的资本存量减少，后者又降低了劳动生产率、真实工资和经济中物品与服务的产量。简言之，当政府债务增加时，子孙后代就会出生在一个收入更低、税收更高的经济中。
当然，在某些情况下预算赤字也是合理的。在历史上，政府债务增加最常见的原因是战争。通过借债为这种短期军事支出筹资是合理的，因为如果不这样做，战争期间的税收就不得不迅速增加。这种高税率会导致严重的无谓损失。此外，这种高税率对当代纳税人也是不公正的，因为他们为战争做出了牺牲，他们所保卫的安全与自由不仅是为了他们自己，也是为了子孙后代。
同样，在经济下行时期允许预算赤字存在也是合理的。当经济进入衰退时，税收收入自动减少，因为所得税和工薪税都是根据收入征收的。而且随着越来越多的人有资格享受失业保险，政府支出也会自动增加。如果政府在衰退时期竭力保持预算平衡，它就不得不在高失业时增加税收或减少支出。这种政策会在正需要刺激总需求的时候抑制总需求，从而加剧经济波动。
然而信富网，并不是所有预算赤字都可以用战争或经济衰退来解释。2021年，国会预算办公室（CBO）预测，如果当前的政策持续下去，美国政府的债务占GDP的比重会从2021年的102%上升到2040年的195%。而且CBO的这一预测是基于美国在这一时期国家既没有重大军事冲突又没有重大经济衰退的乐观假设。政府之所以计划维持一定规模的预算赤字，仅仅是因为总统和国会让联邦政府实施各项支出计划，而没有通过必要的税收为这些计划筹资。
这些政策是不可持续的。最终政府需要采取措施来使支出与税收收入相一致。争论的问题是，财政调整是采用减少支出的形式、增加税收的形式，还是两者的结合？与持续的预算赤字相比，平衡预算意味着更多的国民储蓄、增加的资本积累和更快的经济增长。这意味着未来的人们将生活在一个更加繁荣的经济中。
反对平衡预算的理由
政府债务问题往往被夸大了。虽然政府债务确实代表年轻一代的税收负担，但与平均每个人一生的收入相比，这一负担并不算重。美国联邦政府的债务是人均68000美元左右。那些工作40年且每年收入5万美元的人一生赚取的收入为200万美元。换句话说，政府债务只占一个普通人一生收入的3.4%。
孤立地看待预算赤字容易产生误解。预算赤字只是政府如何选择筹集并支出资金的整体情况的一部分。在制定财政政策时，政策制定者会以许多方式影响各代纳税人。预算赤字或盈余问题应该与这些政策放在一起来评估。
例如，假设政府通过削减公共投资，比如教育支出来减少预算赤字。这种政策会使年轻一代的状况变好吗？政府的债务少了，从而将减轻他们的税收负担。然而，如果他们受到的教育变少了，他们的生产率和收入就会降低。许多研究发现，教育收益（在学校多受一年教育所引起的工人工资的增加）是巨大的。从整体来考虑，通过削减教育支出来减少政府预算赤字会损害子孙后代的利益。
仅仅关注预算赤字也是危险的，因为它转移了人们对其他各种代际收入再分配政策的注意力。例如，20世纪60年代和70年代，美国联邦政府增加了对老年人的社会保障补助。它通过提高对工作年龄人口的工薪税来为这种更高的支出筹资。这种政策尽管没有影响政府债务，但是把年轻一代的收入再分配给了年老一代。这种政策的好与坏是另一个争论的主题。我们在这里想说明的是，预算赤字问题只是政府政策如何影响各代人福利这个大问题的一小部分。
在某种程度上，具有远见卓识的父母可以扭转政府债务的不利影响。假定政府削减税收并有预算赤字。父母可以通过储蓄和为子女投资（或者通过为子女留下遗产的方式）来抵消这种影响。这些遗产可以提高其子女承受未来税收负担的能力。如果每个人都这样做，父母较高的私人储蓄就可以抵消预算赤字的公共负储蓄，从而赤字将不会影响经济。尽管大多数经济学家怀疑父母是否会如此有远见，但有些人确实会这样做。关键是赤字使一些人有机会以子女的损失为代价来消费，但并没有要求他们一定这样做。如果政府债务的确是子孙后代面临的一个大问题，那么一些父母就会帮助子女解决这个问题。
预算赤字的批评者有时断言，政府债务不能永远持续下去，但实际上它可以。正如银行评价一个贷款申请人时会比较这个人的债务与收入一样，我们也应该评价相对于国民收入规模的政府债务负担。由于人口增长和技术进步使美国经济的总收入一直在增长，因此，美国支付政府债务利息的能力也一直在增强。只要政府债务的增长慢于国民收入的增长，就没有什么能够阻止政府债务的持续增长。
一些数据可以让我们全面地看待赤字问题。CBO估计，美国经济的真实产量平均每年增长2%左右。如果通货膨胀率是每年2%（美联储的通货膨胀率目标），那么名义收入每年将增长4%。因此，政府债务可以每年增长4%，而不会提高债务与收入的比率。2021年，联邦政府债务是22.4万亿美元，这个数字的4%大约是9000亿美元。只要联邦预算赤字小于9000亿美元，这种政策就是可持续的。
总之，巨大的预算赤字不能永远持续下去。2020—2021年新冠疫情期间，美国联邦政府每年的预算赤字达到2.7万亿美元，这在长期中是不可持续的。但对财政政策制定者来说，零预算赤字也是一个错误的目标。只要预算赤字规模是适度的，就永远不会有政府借款结束或经济崩溃的那一天。
支持平衡预算的观点认为，政府债务是把负担加在了子孙后代身上。预算赤字降低了国民储蓄，导致真实利率上升和投资减少。投资减少又降低了劳动生产率、真实工资和经济中物品与服务的产量。简言之，当政府债务增加时，子孙后代就会出生在一个收入更低、税收更高的经济中。
然而，反对平衡预算的观点认为，政府债务问题往往被夸大了。虽然政府债务确实代表年轻一代的税收负担，但与平均每个人一生的收入相比，这一负担并不算重。
预算赤字只是政府如何选择筹集并支出资金的整体情况的一部分。在制定财政政策时，政策制定者会以许多方式影响各代纳税人。
曼昆在书中指出，在某些情况下预算赤字是合理的。战争是历史上政府债务增加最常见的原因。通过借债为短期军事支出筹资是合理的，因为如果不这样做，战争期间的税收就不得不迅速增加。这种高税率会导致严重的无谓损失。同样，在经济下行时期允许预算赤字存在也是合理的。当经济进入衰退时，税收收入自动减少。如果政府在衰退时期竭力保持预算平衡，它就不得不在高失业时增加税收或减少支出。这种政策会在正需要刺激总需求的时候抑制总需求，从而加剧经济波动。
关于预算平衡的讨论，还需要考虑可持续性问题。巨大的预算赤字不能永远持续下去。但对财政政策制定者来说，零预算赤字也是一个错误的目标。
预算平衡远非简单的数字游戏，而是牵涉政治理念、经济规律与社会公平的复杂平衡。在这场看似永无止境的辩论中，也许我们需要回归公共财政的基本原理——预算的本质是实现公共福祉的工具，而非政治斗争的人质。
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